为公共利益司法保护贡献“中国方案”

  为公共利益司法保护贡献“中国方案”

  公益诉讼是以保护国家利益和社会公共利益为目的的诉讼形态。党的十八大以来,我国检察机关提起公益诉讼制度从顶层设计到实践落地、从局部试点到全面推开,走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。

  自上而下探索公益诉讼中国化发展道路

  2014年10月,党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年5月,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》;同年7月,十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》,授权最高人民检察院在全国13个省份开展为期两年的公益诉讼试点。

  2017年6月,十二届全国人大常委会第二十八次会议作出修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,正式授予检察机关提起公益诉讼的法定职责,标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度;同年7月1日,检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内全面推开。

  2019年10月,党的十九届四中全会对公益诉讼提出了两项具体要求:一是拓展公益诉讼案件范围,二是完善生态环境公益诉讼制度,这为公益诉讼制度的中国化发展明确了方向。

  检察机关公益诉讼“国家队”作用充分彰显

  根据民事诉讼法第55条和行政诉讼法第25条规定,民事公益诉讼的启动主体包括检察机关、国家法律规定的有关机关以及有关组织,行政公益诉讼的启动主体则仅指检察机关。

  数据显示,大概90%以上的民事公益诉讼案件和100%的行政公益诉讼案件都是由检察机关发动的。检察机关提起公益诉讼,与社会组织等主体所提起的公益诉讼相比,具有相当大的差异,它不仅享有一般性的公益诉讼权,而且还具有特殊性的诉讼监督权。检察机关在公益诉讼中既是诉讼的一方主体,又是通过公益诉讼维护国家利益和社会公共利益、确保公益司法正确公正顺畅运行的保障力量。这不仅决定了检察机关与行政机关和社会组织在公益诉讼中不同的诉讼地位和职能定位,也塑造了检察公益诉讼(或称国家公益诉讼)的独特程序构造以及特殊的诉讼理念。

  行政公益诉讼助推法治政府建设

  与一般的行政诉讼“民告官”的性质不同,行政公益诉讼是“官告官”的诉讼。从世界范围来看,检察机关作为行政公益诉讼的发动主体较为少见,这是中国的一大特色。

  我国检察机关提起行政公益诉讼,遵循了“先行政后司法”的公权力运作逻辑和职能定位,理顺了行政机关和检察机关、审判机关在公益保护中的关系。数据表明,检察机关发动的行政公益诉讼,不仅优化了检察机关自身的职能体系,使公益诉讼检察与刑事检察、民事检察和行政检察构成“四大检察”相携并行,检察机关作为我国专门法律监督机关的宪法定位得到进一步彰显,同时还有力促进了行政机关依法行政,推动了法治政府建设步伐,提升了国家治理体系和治理能力现代化水平。

  公益诉讼范围循序渐进、不断拓展

  根据民事诉讼法、行政诉讼法以及英雄烈士保护法的相关规定,目前我国公益诉讼的案件范围是包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈名誉权保护在内的“4+1”格局。2021年1月1日实施的民法典中涉及公益诉讼的条款有20多条,为公益诉讼范围的有序拓展提供了实体法基础。

  到目前为止,全国已有23个省级人大常委会出台了加强检察机关公益诉讼工作的相关决定,公益诉讼案件范围的适度拓展是其重点和亮点。安全生产、文物和文化遗产保护、网络公益侵权、个人信息保护、未成年人权益保护、扶贫救助、公共卫生安全、城市安全、野生动物保护等领域的案件,被作为拓宽公益诉讼范围的重点领域。2020年,最高人民检察院发布《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》,对各级检察机关拓展办理新领域案件进行规范和引导,新领域办案数量上升明显。

  诉前程序的杠杆效应

  无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼,在其程序发动前均有诉前程序的前置阶段。通过行政公益诉讼的诉前程序,检察机关可以向行政机关发出检察建议,敦促其限期进行履职整改以使受损公益得以修复,如此则可避免对其提起行政公益诉讼。这不仅大大节约了司法资源,加快了公益保护的司法节奏,同时凸显了检察公益诉讼的协同性质与监督属性。

  民事公益诉讼的诉前程序,就是通过诉前公告程序,让符合条件的法律规定的有关机关或诸如环保、消费者权益保护等社会公益性团体或组织优先发挥作用,检察机关扮演最后兜底的角色。这不仅有利于法律规定的有关机关(主要是指行政机关)主动提起公益诉讼,更是对社会公益组织的积极扶持和有力支持,有助于其健康成长和发展壮大。在行政机关和社会组织所提起的公益诉讼中,检察机关仍须视必要参与其中,通过证据供给、法律援助、诉讼协助等方式进行公益诉讼的支持起诉。

  “公平正义行进在改革路上,也行进在我们每一个人身边。”实践证明,检察机关提起公益诉讼制度是司法改革的有益成果,是维护国家利益和社会公共利益的“法治利器”,既有助于实现个案正义,也有助于推动相应的国家立法、公共政策、执法机制、治理系统的不断完善,从而达到“通过一案解决一片”的良好效果。

  (作者:汤维建,系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、中国人民大学法学院教授、中国法学会民事诉讼法学研究会副会长)

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